灼見|土地管理法應完善宅基地制度 條件合適時可在城鄉之間流轉

[摘要]在合法、合規、自願、有償的情況下,應允許宅基地使用權在不同集體經濟組織成員之間流轉,條件合適的時候也可以放開城鄉之間宅基地的流轉。

騰訊財經《灼見》特約作者 成立(中國人民大學土地政策與制度研究中心研究員)

2017年5月23日,國土資源部發布了土地管理法(修正案)(征求意見稿),在農地征收、集體建設用地、宅基地等方面均有較大調整。綜合社會各界262人次、累計840條修改意見之後,7月27日向國務院上報了土地管理法(修正案)送審稿,供國務院審議。

2018年4月,土地管理法修改被列入《全國人大常委會2018年立法工作計劃》。9月,全國人大環資委副主任委員王洪堯帶領調研組在湖南省人大召開土地管理法調研座談會並聽取了土地管理法修改的意見建議。

從目前已經公布的土地管理法(修正案)(征求意見稿)來看,該法律目前仍存在諸多問題需要改進。

一、土地管理法修訂的背景

(一)現行土地管理法不能滿足中國經濟轉型升級的發展需要。

大陸現行土地管理法自2004年經過第三次修正後實施至今,已經14年未進行修改。2004年的修訂是在城鄉二元制基礎上為滿足城鎮化和工業化的用地需求進行的。如今大陸經濟已經進入了中低速增長、城鄉一體化和產業轉型升級的新階段。十九大報告提出,深化供給側改革,把提高供給體系質量作為主攻方向,顯著增強大陸經濟質量優勢。土地管理法也應當與時俱進地調整以適應這一新形勢。

(二)現行土地管理法限制農民地權與城鎮化下農民土地財產意識的覺醒相衝突。

大陸現行土地管理法限制農民集體土地的自由流轉,農村集體土地進入城市必須經過政府征收或征用,農民的土地發展權被嚴格限制。但隨著近年來城鎮化的高速發展,城市土地、房產等資產價格持續快速增長,農民的土地財產意識也日益覺醒,要求按市場機制補償和集體土地直接入市的呼聲不斷高漲。而因為征地補償所引發的利益糾紛和矛盾衝突也日趨激烈。這些不僅制約了大陸新型城鎮化的推進,而且已經成為了一個巨大的社會問題。

(三)現行土地管理法以利用為中心的土地用途管制不利於生態環境保護。

現行土地管理法是將土地管理定位為資源管理,在立法思想中沒有將環境保護和生態文明納入其中。國家編制土地利用總體規劃,規定土地用途,嚴格保護耕地。但在計劃管制和審批管理的制度思想下,以利用為中心的土地規劃往往會受到地方官員政績導向和利益衝動的影響而偏離本意。由此出現了違法用地、違章建設、耕地流失等一系列問題。不僅影響到經濟的可持續發展,而且對生態環境的保護造成了極大的威脅。

二、土地管理法(修正案)(征求意見稿)存在的主要問題

(一)農地征收方面

第一,征求意見稿第四十四條將公共利益的範圍明確界定為國防和外交、基礎設施、公共事業、保障性住房建設、實施城市規劃的相關建設和其他六項內容。雖然相比過去有所進步,但公共利益的範圍仍然較為寬泛,尤其是最後兩項。

第五款「政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要」,而城市規劃幾乎可以包括所有在國有建設用地上的項目。第六款「法律、行政法規規定的其他公共利益的需要」,大陸行政法規的制定機關國務院並非立法機關。

第二,征求意見稿進一步規範了征地程序,要求地方政府在征地前先與農民簽訂土地補償安置協議,落實補償安置資金;同時完善征地補償制度,要求綜合評估確定區片綜合地價,給予公平合理補償。

可問題是,片區綜合地價相對於過去按土地年產值倍數補償確實進步不少,但仍然不是市場等價補償,而且計算十分複雜,存在極大的不確定性,地方上的可操作性並不強。「公平合理補償」更像是一個理念而非強制性的法律規定,而且公平合理的判定方究竟是政府、法律還是市場,也不清楚。

(二)集體經營性建設用地方面

征求意見稿消除了農村集體經營性建設用地進入市場的法律障礙。第六十三條明確符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地,土地所有權人可以採取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用。集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租、抵押。

但這裡的「符合土地利用總體規劃」指的是現有規劃下的存量集體經營性建設用地,還是未來新增納入規劃範圍內的集體經營性建設用地,並未明確。

(三)宅基地方面

征求意見稿進一步完善了農村宅基地制度。第六十四條規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地,縣級政府要保障農村居民做到戶有所居的權利,鼓勵進城居住的農村村民依法自願有償轉讓宅基地使用權,騰退出的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購,主要用於滿足本集體內部的宅基地再分配,或者根據國家有關規定整理利用。

首先,在當前農村人口大量向城市遷徙的情況下仍然實行按農村戶籍一戶一宅會造成嚴重的土地資源低效利用。其次,在建設用地指標緊缺的情況下,農村完全實行一戶一宅也是不現實的。第三,將宅基地流轉的原因限定在「進城居住」,那婚嫁外村或者異地遷居的情況就不能流轉了嗎?這明顯也不合理。第四,宅基地的流轉方式是「協商回購」而非「市場公平交易」,流轉範圍限定在「集體內部」或「國家有關規定整理利用」,這相當於是完全否定了農戶對宅基地的用益物權,與2018年中央一號文件所提出的宅基地「三權分置」的精神相背離。

三、土地管理法修訂的方向與建議

(一)應進一步明確公共利益的內涵和範圍,完善相關制度保障。

雖然公共利益本身就是高度抽象的概括性概念,各國的立法也沒有明確的定義,但考慮到大陸的特殊國情,可以從判定標準和程序保障兩方面對公共利益進行盡可能的具象化。

在判定標準上:用枚舉法列出屬於公共利益的法定情形;明確公共利益必須是不特定的大多數人的利益;公共利益必須是最終能增進全體社會成員的福利。

在程序保障上:明確為公共利益征收的主體必須是國家,同時規定征收政府的權力層級;征收前必須舉辦包含政府、征收利益關聯方和相關專家的聽證會;要建立合理的損失評估和補償制度;建成後的用途和使用主體要向公眾進行公示。

(二)應允許集體經營性建設用地直接入市,建立城鄉統一的建設用地市場。

今年年初的全國國土資源工作會議曾提出多主體供地的改革方案,並要求深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點。由於農村集體經營性建設用地本身在農村建設用地中的比重就較低,而且從入市試點地區的情況來看,只有近城區的集體經營性建設用地的資產效益比較明顯。

因此,本次修法在集體經營性建設用地上完全可以把步子邁開一些,從建設城鄉統一建設用地市場的角度出發,改變原來建設用地必須是國有建設用地的規定。只要符合規劃要求,無論圈內還是圈外的農村集體經營性建設用地,都允許直接進入城市依法進行出讓、轉讓或者出租。

(三)應明確宅基地「三權」的權利內涵,放寬宅基地使用權流轉範圍。

首先要在物權法中對宅基地所有權、資格權和使用權的權利內涵以及相互關係作明確的界定,土地管理法應與物權法相一致;其次,宅基地的分配應從原來「一刀切」的一戶一宅,改為在村集體範圍內公平合理分配的「戶有所居」;第三,修改物權法、擔保法等法律規定,允許宅基使用權的抵押、擔保和轉讓;第四,在合法、合規、自願、有償的情況下,允許宅基地使用權在不同集體經濟組織成員之間流轉,條件合適的時候也可以放開城鄉之間宅基地的流轉。

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