你所不了解的摸著石頭過河:開發區怎樣為中國探路和突圍

1986年,鄧小平在天津開發區題詞:開發區大有希望。供圖/天津經濟技術開發區
1986年,鄧小平在天津開發區題詞:開發區大有希望。供圖/天津經濟技術開發區

本刊記者/霍思伊

2018 年6月15日,國務院發布19號文,即《國務院關於積極有效利用外資推動經 濟高質量發展若干措施的通知》,內容包括六個方面,其中一項是「推動國家級開發區創新提升」。

作為中國改革開放過程中引進外資的重要窗口,國家級開發區已經走過了34年。

截至2018年,中國共有國家級經濟技術開發區219家,已由首批14個沿海開放城市擴展到全國31個省份。2015年,國家級開發區共做到地區生產總值77611億元,占全國GDP的11.5%,工業產出和進出口指標均占全國的五分之一。中國開發區協會會 長師榮耀稱之為「保障地方乃至全國經濟穩定增長的‘壓艙石’。」

四年前,在開發區「三十而立」的當口,時任國務院副總理汪洋在全國國家級經濟技術開發區電視電話會議上指出,開發區的未來方向,是加速轉型升級,做到創新發展。五天後,他在第十八屆中國國際投資貿易洽談會上繼續強調,開發區要成為構建開放型經濟新體制的「探路者」,和培育產業競爭新優勢「 排頭兵」。

不叫特區的特區

1984年2月,鄧小平從廈門回到北京後,立刻找幾位中央負責人談話。他說,我們建立經濟特區,實行開放政策,有個指導思想要明確,就是不是「收」,而是「放」。

他還說,除現在的特區之外,可以再開放幾個點,增加幾個港口城市。他特意補充道 :「這些地方不叫特區,但可以實行特區的某些政策。」

時任天津市副市長李嵐清參加了這次談話。會上,他說 :「這些地方要注重增加經濟效益,把發展的重點放在引進外國技術上,不如就叫經濟技術開發區。」

3月26日至4月6日,根據鄧小平的倡議,中央書記處和國務院在北京召開沿海部分城市座談會。會議確定進一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙台、青島、連雲 港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海這14個沿海港口城市。並允許有些城市可以劃定一個有明確地域界限的區域,興辦新的經濟技術開發區。

會議指出,經濟技術開發區可以引進國外的先進技術,集中舉辦中外合資、合作、外商獨資企業和科研機構,使之成為發展中國對外技術合作的「窗口」和基地。經濟技術開發區內,利用外資項目的審批權限,可以進一步放寬,大體上比照經濟特區的規定執行。

9月,大連經濟技術開發區被正式批准成立。10月,寧波、秦皇島、青島和煙台掛牌。從11月到第二年1月,湛江、廣州、天津等開發區陸續成立。從1986年到1988 年 ,上海三個開發區(閔行、虹橋和漕河涇)最終掛牌。

到1988年,國務院在12個沿海開放城市共批准成立了14個開發區,首批國家級經開區全部落地。

天津開發區管委會原副巡視員王愷指出,中國長期實行高度集中統一的計劃經濟,經濟體制不改革不能適應開放,同時觀念難以短時間內改變,這就決定了中國不能立即實行全方位開放,只能用建立不同類型的經濟性特區的方式,漸進做到開放目標。

中央對開發區的預期非常明確。《沿海部分城市座談會議紀要》指出,開發區的任務是 :「在財力、物力、人才方面積蓄力量,支援全國,總結經驗,向內地推廣」。

摸著石頭過河

成立初期,各開發區都「摸著石頭過河」。當時,中央對開發區的選址有一條原則:一定有一個明顯的地域界限。

負責在計劃經濟體制上「開一道口子」 的開發區,雖然不像深圳那樣由鐵絲網包圍,但出於管理上的便利,以及後續發展空間的考量,和母城區一定程度上的隔離成為客觀要求。

天津選址在離市區約50公里的鹽鹼灘;青島開發區與市區隔海相望;廣州將目光轉向一片蕉林和蔗田的黃埔。

1984年5月,原國務院辦公廳特區工作組升級為國務院特區辦公室。原國務院特區辦副主任、沿海開放司司長、中國開發區協會首任會長趙雲棟對《中國新聞周刊》說, 特區辦一直在千方百計為開發區編政策,尤其在審批權的下放上,中央費足了腦筋。

計劃經濟時代,申請外資項目需要層層報批,效率低下。開發區設立後,中央將審批權分三個梯度下放到各沿海開放城市。 第一個梯度是上海和天津,每個項目總投資 的審批權被放寬到3000萬美元以下;其次是大連,放寬到1000萬美元以下 ;其他沿海港口城市的審批權限則為50萬美元。

各市也進一步將自主權下放到開發區。天津時任市長李瑞環在開發區首次管委會大會上說 :「我李瑞環審批項目有多大權力,你們就有多大權力。」

權力下放後,效率很快得到提升。在天津開發區,3000萬美元以內的項目,一般在 一周內就可以審批、登記完畢。

廣州則將土地審批權進行下放。據廣州開發區管委會籌備主管小組原副組長、後來官至廣東省政協副主席的石安海回憶,開發區的土地管理實行成片開發,市規劃和土地管理部門經市用地會議批准,把成片土地「批發」給開發區,再由開發區組 織「 零售 」,具體賣給誰 ,市職能部門不管 。「零售」出去的項目和土地只需報市規劃局備案,項目報建不需上報市規劃局,開發區就地解決。用石安海的話說,就是「大權在手,小權分散」。

國家給開發區的政策優惠還體現在關稅和所得稅上面。中央規定,開發區內,中外合資、合作及外商獨資辦的生產性企業, 其企業所得稅按減15%的稅率征收;如果經營期在10年以上,從開始獲利的年度起,第一年和第二年免征所得稅,第三年至第 五年減半征收所得稅,即「免二減三」。

中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長陳耀對《中國新聞周刊》指出,開發區針對生產性企業的稅收優惠,更加體現出開發區以工業為 主的發展戰略。

天津開發區管理委員會辦公室主任孫洪雨對《中國新聞周刊》表示,國家對14個開發區寄予厚望,某種程度上甚至超過特區。因為14個城市中包括上海、天津 、大連 、 青島、廣州五大工業基地,經濟發展的條件遠非深圳、珠海開放初期能比。

他指出,中央希望開發區的主要功能是發展工業,背靠中國的工業基地,不應再重復「三來一補」等低層次合作,也不應滿足於搞成工業衛星城鎮,而應該探索工業現代化的道路。

為了做到這個目標,在當時財政全面吃緊的情況下,國家依然拿出21億元開發貸款給予各開發區,按1平方公里1億元的標準,平均每個開發區約獲1.5億元,期限為15年,利率 4.5% ~7%不等。各開發區大多用這筆錢進行基礎設施的前期投入。

而對於發展的啟動資金,開發區各有策略。例如,廣州市財政每年給予3000萬補貼,部分海關代征工商稅也留給開發區;天津則採取「不給錢,不管你,不要錢」的策略,除了30萬一次性開辦費,市政府沒有給一分撥款;上海的三個開發區則是利用外資和貸款並舉,按投入比例形成各自股本,組成合資公司進行開發。

天津開發區發展和改革局副局長張瑞華指出,從啟動資金的來源看,已經沒有完全的政府行為,這不同於改革開放以前,辦什麼事情都要列計劃,然後財政撥款,企業 的原始資本來自政府的傳統投資體制。這表明開發區從建立那天起,就是對傳統的 計劃經濟投資體制的衝擊和否定。

在市場體制下,各開發區需要「自負盈虧」,還有還貸壓力。因此,開發區普遍採取「滾動開發」的模式,初期主要將貸款用於基礎設施建設,以此吸引一批項目。項目建成投產後形成稅收,管委會利用國務院給予開發區的財政返還政策,將財政資金繼續用於基礎設施建設和土地征用開發,做到「滾動開發、良性循環」,即「開發一片、建成一片、收益一片」。

艱苦探索

開發區白手起家,外資卻「姍姍來遲」。

趙雲棟指出,開發區發展基礎薄弱,建設資金短缺,而且產業轉移也有自然周期,彼時,外資進入中國尚處於試探和觀望階段。在開發區「創業」的頭兩年,吸引外資的成果並不顯著。當時,中央特區辦的壓力也很大。趙雲棟經常去人民銀行總行,溝通貸款的情況。

1986 年 8月20日,鄧小平來到天津,題詞 :「 開發區大有希望。」 這無論對上對下,都是極大的鼓舞。

進入1987年,各開發區起步區的基礎設施建設工作基本完成,外資也開始陸續投產能。但開發區很快發現,與中央最初的預期相比,實踐起來存在很多現實難題。

張瑞華指出,當時中央的想法,是期待開發區在已有四個特區的基礎上,來一個 「接力式」發展,起點要高,收效要大,急於用這個窗口解決國有企業的技術改造,提高國有企業素質和管理水平的問題。

他表示,從生產力梯度轉移的規律來看,引進外資存在一個由小到大、由低到高的過程,短時間內希望外國的先進技術按中國的期望進入開發區,進行「接力式」發展,是難以做到的。

以天津為例,1985年,第一家中外合資企業丹華自行車廠在天津開發區投產。 到1986 年,共計有20多家企業入駐開發區,多為勞力密集型產業,處於產業鏈的低端。

開發區在項目引進上的轉變,最能體現當時的矛盾和糾結。1985年9月20日發布《關於沿海開放城市興辦經濟技術開 發區的匯報提綱》中指出,一開始就要圍繞 開發技術這個中心安排工作,認真篩選外引項目。依據這個指示,天津、上海等地開 發區一開始對項目引進比較謹慎,他們發現初次過手的一些項目質量不高,很難符合中央要求。就在糾結的過程中,項目很快被別的開發區搶去。

孫洪雨指出,當時開發區之間爭奪項目非常激烈。堅持高質量標準的開發區,很可能被嘲笑為「眼高手低」,招商部門的壓力很大。很快,開發區幹部的思路發生了轉變,在項目選擇時,覺得沒有必要再端「中國工業重鎮」的架子,必須放寬審核尺度,先引進來再說。

原廣州開發區黨委書記兼管委會主任繆恩祿說得直白:「那時我們資金不足,人才缺乏,一下子哪裡來那麼多的新技術進開發區?」

據他回憶,廣州經濟技術開發區經研究後調整了戰略,提出引進技術分四檔次:一是能夠達到發達國家80年代的技術水 平;二是在國際上不算先進,但在國內還是先進技術,也應該引進;三是有利於廣州市 老企業改造的技術;四是技術不算先進,但效益很好,即通常講的吃飯項目,要積極引進。用他的話說,這個思路叫做「以經濟開發養技術開發」。

1989年,在上海召開了全國經濟技術開發區工作會議,這是開發區發展史上的一個轉折點。 會上全面總結了開發區五年的發展經驗和教訓,確立了「三為主、一致 力」的發展原則,即開發區應以「利用外資為主、發展工業為主、出口創匯為主、致力 於發展高新技術。」

天津開發區發展和改革局副局長張瑞華指出,這個提法轉變、修正了對沿海經濟開發區發展期望過高的定位,認清了不能超越這個初級階段,對引進項目質量,也不能急躁。

1991年,中國開發區整體引進外資總量不過8.1億美元,累計利用外資只有13.74億美元 ;出口11.3億美元,工業產值141.94億元。像天津、上海開發區,GDP 占當時全 市的比重不到2%,稅收更是微薄。

轉型前夕

1992年2月鄧小平發表「南方談話」之後,中央決定在全國範圍內全面推進對外開放。在開放地域上,從八十年代沿海開放擴大到沿江(長江、黃河、珠江等)、沿邊(境)和內陸省會城市的開放。使區域開放由南向北、由東向西縱深全面推進,完成了對外開放由線到面的整體突破。

到90年代中期,中國已經初步形成了全方位、多層次的開放格局,覆蓋了沿海、 沿江、沿邊和內地的354個市、縣55萬餘平方公里,涉及3.3億多人口。

1992年,全國出現第一次「開發區熱」。1992年~1993年,國家批准了第二批國家級經濟技術開發區共18個,範圍從沿海向沿江、內陸擴展,包括長春、瀋陽、哈爾濱、杭州、惠州大亞灣、武漢、重慶、烏魯木齊和北京等地。國家級開發區因此由最初的 14個增加到32個。

從數據上看,很多地區1992年一年引進的外資額,就超出了過去幾年的總和。與此同時,以跨國公司為主體的外資開始取代中小資本。伴隨著大項目和超大項目的落地, 進入開發區外資的技術檔次、規模、配套帶動性以及現代化管理水平都有質的飛躍。

1992 年,摩托羅拉入駐天津開發區,總投資達到 11 億美元,成為中國最大的外商 獨資企業。1996年,大連引入法國西太平洋煉油合資項目,總投資達100億人民幣。 美國寶潔、韓國三星等一大批項目投資額也達上億美元,數十億美元的大型項目也 紛紛進入開發區。

一份1996年的數據顯示,與1991年相比,開發區的項目總投資增長了623%,合同外資額增長了611%。

也在這一年,中國主動調整了外資政策。從1996年1月1日起,海關對外商投資企業進口設備免除關稅和增值稅的政策,除五大特區和浦東、蘇州工業園分五年平滑過渡外,其他開發區一律停止。據當時的估算,關稅優惠取消後,外商在開發區的投資轉型前夕投資成本要增加近30%。造成的直接後果有兩個:一是拉大了開發區與特區之間的差距;二是對以製造業立身的開發區而言,在短短兩年間項目儲備幾乎枯竭,經濟增長率陡然變緩。

1997年下半年的亞洲金融危機,對開發區造成了第二波衝擊。以天津開發區為例,在 1991年~1995年的「八五」期間,天津開發區的工業銷售額年均增長率達到了 100%,但進入「九五」之後,工業發展速度依次降到了68%、38%和20%。

根據《中國經濟特區開發區年鑒》的數據,1998年,32個國家級開發區實際利用外資額為45.1億美元,較前一年下降14.39%,占全國的比例為9.89%,而1997年為 11.63%。

1998年,第一批14個經濟技術開發區所享受的優惠政策全部到期,第二批開發區的財政優惠政策也只剩三年過渡期。以財政優惠的完結為標誌,標誌著中國開發區已失去特殊性。同年,國務院停止批准新的開發區。

世紀之交,開發區的內外經濟環境急劇變化。開發區以外資和外向型經濟為主的單一經濟結構,使其在抗風險能力方面的劣勢體現了出來。另外,雖然引進了一些大型跨國公司,但從總體來看,開發區的產業結構還是以勞力密集型、在價值鏈上處於低端的產業為主,技術含量較低。

優惠政策取消後,外資流失明顯,這倒逼開發區開始反思,除了稅收減免政策以外,應該如何營造更好的營商環境,以吸引外資。

雖然開發區的經濟增速有所減緩,但多年的積累,使開發區已經能夠在所在城市的經濟發展中扮演重要角色。例如,天津開發區1999年新增工業總產值占全市新增產業的65%,利用外資占全市二分之一,出口創匯占三分之一,工業產值占四分之一,國內生產總值占五分之一;大連開發區產值占全市產值的比重已經超過三分之一;蕪湖開發區全年新建企業做到產值48.3億元,同比增長24.5%,占全市比重達 33.896%。

2000年,為了實施西部大開發,國務院新批准11個中西部地區的國家級經濟技術開發區,全國的國家級開發區至此增加到 43 個。

數據顯示,2000年,43個國家級開發區的國內生產總值達到1861.38億元,同比增 長26.72%;做到工業總產值4710.30億元,同比增長26.29%;稅收達到295.52億元,同比增長20.40%。

1999年,時任國務院副總理吳儀在慶祝開發區15周年座談會上,系統闡述了開發區「第二次創業」的內涵。她指出,開發區二次創業,要從依靠政策優惠,轉為依靠已經形成和進一步完善的投資環境,特別是社會主義市場機制、人才培訓、服務和效 率等因素構成的投資環境吸引外商。

轉型突圍

2002年,中國「入世」。國民待遇、公平競爭等世貿原則,滲入到仍在轉型的社會 主義市場經濟體制之中,開發區的特殊性進一步被削弱,轉型需求更加迫切。

2004年,在國家級開發區創建二十周年之際,時任國務院總理溫家寶指出,調整開發區的發展方針為「三為主、二致力、一 促進」,即以提高吸收外資質量為主,以發 展現代製造業為主,以優化出口結構為主 ; 致力於發展高新技術產業,致力於發展高 附加值服務業,促進國家級經濟技術開發區向多功能綜合性產業區發展。產城融合 的思路被提出。

2005年,商務部提出開發區要從單一的製造業,轉向現代製造業和承接國際服務外包結合,明確了開發區的產業重點。

2014年,開發區成立30周年紀念會上, 全國各開發區負責人、專家聚在一起,討論開發區如何在中國調結構、轉變經濟增長 方式的大背景下突圍。討論形成了「四個 轉變」的共識,即從追求速度向追究質量轉變,由政府主導向市場主導轉變,由同質化競爭向差異化發展轉變,由硬環境見長向軟環境取勝轉變。

2016年10月,在由天津經濟技術開發區和中國開發區協會共同組織的2016中國發區論壇上,各開發區紛紛指出,經過30多年的發展,開發區已經到了一個需要戰略性轉型的關鍵時期。

與過去相比,開發區眼下最明顯的一個問題,是除了原有的政策紅利消失外,發區的土地、人口等生產要素成本也在快速上升。以招商引資形成大規模要素投入,進而推動經濟增長的模式已到了瓶頸期,投資的邊際效益遞減效應逐漸顯現出來。

而且,在煙台經開區管委會副主任閆慶華看來,首批國家級經開區普遍存在第二產業比重過大,研發和銷售等高附加值環節占比很低的問題,增長後勁不足,轉型難度大。

寧波經濟技術開發區原副主任、巡視員王一鳴建議,未來,開發區的產業發展模式要從「鋪攤子」向「上台階」轉變。「上什麼台階?兩個基本台階,一個是創新,一個是產業升級。」

多位開發區負責人還反映,當前,國家級經開區說開放多,談改革少,正面臨新的 體制約束。

在張瑞華看來,在開發區發展的前十年,改革比開放占去開發區更多的精力。 他指出,開發區改革的本質特徵,可稱為「綱舉目張」式的系統改革創新。所謂「綱」,就是創造出了將開發區定位於試驗的經濟區而非行政區的準政府體制,由上級政府高度授權,輕裝簡政,主要行使政府的經濟管理職能,去建立和發展一個外向型經濟區。

而所謂「目」,是指在這種體制保障下,去實施發展經濟所需要的各項具體改革, 解決對外開放過程中遇到的各種問題。主要包括投融資體制的改革、土地有償出讓和轉讓的改革、審批制度改革、政府「一站式」服務,以及市場經濟條件下政府法治和社會保障制度的改革等。「沒有管理體制的改革,開發區任何具體改革都是很難或者不能實施的。」張瑞華說。

目前,開發區的管理體制主要有三種:一是效法蛇口模式,以一個企業(合資企業)獨立開發、經營和管理一個經濟區,如上海的閔行、漕河涇、虹橋三區;二是作為當地市委、市政府的派出機構,作為「準政府」,建立黨工委、政府管理委員會,代表市政府行使權力。管委會多採取「大部制」, 精簡高效,主要為經濟發展服務,內設機構 不與上級政府機構一一對應。

還有一種是區政統籌模式,開發區管委會與所在地的區(政府)交叉融合、統籌運作。這種模式是出於發展的現實需要,但也存在一些問題。以行政審批為例,不少國家級經開區與行政區合併後,管理層次增加,有的投資項目從審批到投產,短則18個 月,長則兩三年,企業根本等不起。

多位開發區管理人員感覺到,開發區內制度化交易成本正在上升。商務部研究院外國投資研究所副主任郝紅梅對《中國新聞周刊》指出,近年來,國家先後對稅務、 工商、土地、技術監督等部門垂直管理,實行省一級的地方橫向和中央部委的縱向共 管。垂直管理後,很多本來在開發區能辦的事情,要向上請批,增加了環節,程序和手續也變多了,降低了效率。

另外,她表示,雖然很多管委會在理論上有市級經濟的管理權限,但實際運行過程中,開發區在產業規劃、土地征用、工商 註冊和人才引進等領域,仍受到有關部門 的約束。郝紅梅建議,國家需要在頂層設計上進行一些實質性的改革,以保證開發區可充分發揮出自身的體制優勢。

目前,各開發區都在積極轉型。天津開發區正在進行新一輪體制機制改革。天津開發區工委書記、管委會主任鄭偉銘告訴《中國新聞周刊》,天津開發區先後推動了區域功能改革、組織機構改革、幹部人事制度改革和薪酬制度等多個層次的改革。

他介紹說,下一步,天津開發區要通過建設好自貿試驗區,探索「開發區+自貿區」、「先進產業+核心城區」等新的發展理念。

2017年2月6日,國務院印發《關於促進開發區改革和創新發展的若干意見》。《意見》指出,必須進一步發揮開發區作為改革開放排頭兵的作用,形成新的集聚效應和增長動力,引領經濟結構優化調整和發展方式轉變。

鄭偉銘說,開發區的發展,是中國改革開放事業的一個縮影,在改革開放、市場經濟發展、城市化以及工業化進程中,始終充當了實驗者、實踐者和推動者的角色,而在中國接下來的發展中,開發區仍然將扮演重要角色。

《中國新聞周刊》2018年第38期

聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權